"Quando i poteri pubblici violano le libertà fondamentali e i diritti garantiti dalla Costituzione, la resistenza all'oppressione è un diritto e un dovere del cittadino". GIUSEPPE DOSSETTI

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domenica 18 maggio 2014

La crescita esponenziale del ‘mostro’: come i partiti politici si sono potuti trasformare, a spese dello Stato, in holding finanziarie

La crescita esponenziale del ‘mostro’: come i partiti politici si sono potuti trasformare, a spese dello Stato, in holding finanziarie


In un mio precedente articolo, intitolato La nascita del mostro: come e perché in Italia ha avuto inizio la spartizione della torta del finanziamento pubblico dei partiti(http://www.signoraggio.it/la-nascita-del-mostro-come-e-perche-in-italia-ha-avuto-inizio-la-spartizione-della-torta-del-finanziamento-pubblico-dei-partiti/), avevo spiegato, ripercorrendo tutta una serie di tappe storiche, come è stata possibile nel nostro Paese l’introduzione del finanziamento pubblico delle forze politiche, un ‘mostro’ partorito nel lontano 1974, che, nato con il pretesto di portare ad una moralizzazione della vita pubblica, ha finito invece per trasformare i partiti politici da strumento di rappresentanza popolare a vere e proprie holding finanziarie senza controllo. Prenderemo adesso in esame le tappe successive all’introduzione della famigerata Legge 195 del 1974, per capire come i successivi sviluppi normativi abbiano portato i partiti politici sopravvissuti al terremoto mediatico-giudiziario di Tangentopoli ad arricchirsi sempre di più a spese dello Stato.
Dal 1974 ad oggi, il finanziamento pubblico dei partiti politici in Italia non solo è sopravvissuto indenne a vari tentativi di abolizione di abrogazione, ma si è addirittura rafforzato e, grazie ad una lunga serie di leggi realizzate ad hoc, ha visto un aumento esponenziale e spropositato. Tanto che possiamo affermare senza rischio di smentita che in nessun paese del cosiddetto ‘Occidente’ i partiti siano finanziati e foraggiati dallo Stato come in Italia.

Sarebbe fuori luogo, in questa sede, analizzare nel dettaglio tutti i complessi percorsi normativi che hanno fatto seguito alla Legge 195 del 1974. Cercheremo quindi di farne una accurata sintesi, volta soprattutto a dimostrare come i partiti politici, sempre più lontani dagli interessi, dalle esigenze e dalle istanze della propria base e del proprio elettorato, siano ormai divenuti delle vere e proprie holding finanziarie senza controllo per le quali risulta impensabile dover rinunciare alla spartizione di una torta sempre più ricca.

Nel Settembre 1974 il Partito Liberale Italiano, tenace oppositore della Legge 195, propose un referendum abrogativo, senza però riuscire a raccogliere le firme necessarie. Ci riprovarono quattro anni più tardi i Radicali, che già fin dall’inizio avevano espresso il loro dissenso al finanziamento pubblico dei partiti. La consultazione referendaria, che vide l’appoggio, oltre che dei promotori, soltanto del Partito Liberale Italiano e di Democrazia Proletaria, si proponeva l’obiettivo di abrogare interamente la Legge 195 e si tenne l’11 Giugno del 1978. Nonostante le indicazioni a votare “no” provenienti dai leader dei maggiori partiti politici italiani (Zaccagnini, Berlinguer e Craxi), che rappresentavano di fatto il 97% dell’elettorato, il 43,6% dei votanti si espresse per l’abrogazione. La legge rimase in vigore, ma l’esito della consultazione costituì il segnale di un evidente scollamento fra i partiti e i cittadini.

Secondo i promotori del referendum, lo Stato avrebbe dovuto favorire tutti i cittadini attraverso i servizi, le sedi, le tipografie, la carta a basso costo e quanto necessario per fare politica, non garantire le strutture e gli apparati di partito, che dovrebbero essere autofinanziati dagli iscritti e dai simpatizzanti.

Anche gli anni ’80 si aprirono con grandi scandali: il secondo dei petroli, che vide coinvolti il Comandante Generale della Guardia di Finanza Raffaele Giudice e Giulio Andreotti che ne aveva voluto la nomina, e lo scandalo ENI-Petromin, che vide coinvolti il Presidente dell’ENI Giorgio Mazzanti (costretto alle dimissioni) e il Ministro democristiano Gaetano Stammati, ritiratosi poi dalla vita politica dopo il suo coinvolgimento nella lista della P2. Questi scandali aprirono gli occhi sul fatto che il ‘miracolo’ della moralizzazione della politica che il finanziamento pubblico dei partiti avrebbe dovuto produrre non si era verificato. Ma nonostante ciò, nel 1980 una nuova proposta di legge tentò di introdurre un raddoppio del finanziamento pubblico. Essa venne però messa da parte al momento dell’esplosione dello scandalo Caltagirone, che fece emergere cospicui finanziamenti elargiti dagli imprenditori a partiti e a politici. L’ostacolo venne però abilmente aggirato dalle principali forze politiche che, con il pretesto di cavalcare la pressante esigenza di moralizzazione della vita pubblica, riuscirono di lì a breve ad ottenere, attraverso la Legge 659 del 1981, il tanto auspicato raddoppio della spartizione della torta.

Anche l’approvazione di questa legge fu molto discussa. Il progetto di legge di iniziativa governativa, dopo essere passato più volte da un ramo all’altro del Parlamento, venne infine approvato con l’opposizione dei soli Radicali.

Si intervenne su due profili: da una parte, si estese l’area del finanziamento pubblico e si elevarono le somme stanziate; dall’altra, però, per giustificare un presunto intento ‘moralizzatore’ dei legislatori, si ridisegnarono le modalità e le condizioni per l’erogazione dei contributi e si inasprirono le sanzioni. Riguardo al primo aspetto, il finanziamento pubblico venne esteso, a titolo di concorso nelle spese elettorali, anche alle elezioni regionali e a quelle europee (stabilizzando così pro futuro quello che era stato già concesso una tantum l’anno precedente).

Di fatto, la Legge 659 del 1981 intervenne sull’impianto di quella del 1974 con disposizioni che, sostituendo e integrando le precedenti, miravano a favorire in ogni modo le casse dei partiti: si avvantaggiarono questa volta anche le formazioni minori, fu ridotta la quota minima del trasferimento dai gruppi parlamentari ai partiti dal 95 al 90% e venne stabilito che l’erogazione avvenisse in un’unica soluzione entro trenta giorni dalla proclamazione dei risultati elettorali (non più quindi ripartita in rate annuali per l’intera durata della legislatura).

La nuova legge intervenne anche sui divieti, sulle sanzioni e sugli obblighi di trasparenza, ma, a dimostrazione di come essa, dietro un’apparente facciata di ‘moralizzazione’ e di ‘trasparenza’, fosse stata confezionata ‘su misura’ dai partiti per loro proprio uso e consumo, fu l’aspetto aleatorio e facilmente aggirabile che contraddistingueva sia l’aumento delle sanzioni che la regolamentazione dei bilanci. I Presidenti di Assemblea approvarono infatti un modello di bilancio assai simile a quello precedente: ancora una volta si mettevano insieme alcune voci dello stato patrimoniale e del conto economico senza però consentire affatto di conoscere la reale quantificazione delle proprietà immobiliari dei partiti e la loro situazione debitoria e creditoria. E, anche se l’intenzione era quella di rendere più efficaci i controlli prevedendo che i bilanci fossero ‘certificati’ (utilizzando, non a caso, un’espressione tipica dei controlli dei bilanci delle società quotate in borsa), essi restarono di fatto interni ai partiti, in quanto affidati a soggetti di nomina politica. Dulcis in fundo, l’anno successivo venne modificata la norma relativa alla scelta dei revisori dei conti chiamati a certificare il bilancio, stabilendo che fossero nominati in base alle regole interne di ciascun partito[1].

E le sanzioni penali previste dalla nuova legge, come hanno sottolineato Elio Veltri e Francesco Paola[2], restarono di fatto solo ‘grida manzoniane’, poiché tutti erano consapevoli che, per finanziamento illecito ai partiti, una sentenza definitiva non sarebbe mai arrivata, complice la mannaia della prescrizione.

La Legge 195 del 1974, come modificata e integrata dalla Legge 659 del 1981, restò in vigore fino al referendum del 1993. Furono gli anni in cui i partiti, come sveleranno le inchieste giudiziarie di Tangentopoli dei primi anni ’90, sfruttarono al meglio delle loro possibilità le maglie lasciate aperte dalla normativa sul finanziamento per ricevere ingenti flussi di denaro per vie occulte, divenendo macchine sempre più tentacolari e costose.

Soltanto per quanto riguarda i finanziamenti pubblici regolarmente percepiti dallo Stato e messi a bilancio, è stato calcolato che i partiti politici italiani abbiano ricevuto, dal 1974 al 1993, un totale complessivo di 1.615.913.293.000 Lire, pari a 877.834.854 Euro che, rivalutati e indicizzati, equivalgono di fatto a 2.852.934.609 (due miliardi, ottocentocinquantadue milioni, novecentotrenta-quattromilaseicentonove Euro attuali!).

I Radicali, che si erano dimostrati fin da subito strenui oppositori del finanziamento pubblico ai partiti, avevano più volte manifestato in aula parlamentare con tecniche di ostruzionismo per bloccare la proposta di indicizzazione dei finanziamenti e per richiedere una maggiore trasparenza dei bilanci dei partiti nonché controlli più efficaci. Sulla scia dell’onda emotiva e dell’indignazione popolare generata dalla tempesta mediatica delle inchieste di Tangentopoli, essi riuscirono a raccogliere agevolmente le firme per un referendum mirante all’abrogazione della parte della Legge 195 relativa al finanziamento pubblico ordinario. Già in varie occasioni avevano tentato di ottenere tale risultato in sede parlamentare, presentando disegni di legge volti ad introdurre un contributo stratale solo per singole e specifiche attività rilevanti (elettorali e referendarie) poste in essere da partiti, con rimborsi delle spese elettorali rigidamente documentate e regolamentati da limiti prefissati. Tentativi che erano però caduti nel vuoto.

Dichiarato ammissibile dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 30 del 1993, il referendum si tenne il 18 Aprile di quell’anno, con un’affluenza superiore ad ogni aspettativa: oltre il 77%. Anche l’esito della consultazione fu particolarmente forte e schiacciante: il 90,3% dei votanti si espresse per l’abrogazione della legge. Furono così di fatto abrogati gli articoli 3 e 9 della Legge 195, quelli che prevedevano il finanziamento pubblico per l’attività ordinaria dei partiti, ma rimasero in vigore le disposizioni che concedevano un contributo per le spese elettorali, in quanto non toccate dai quesiti referendari. Un clamoroso errore, a detta di molti, perché di fatto, già a partire dall’anno successivo e con un’accentuazione senza sosta per tutti gli anni seguenti, il cosiddetto ‘rimborso’ delle spese elettorale, attraverso modifiche continue della legislazione, si trasformerà in una vera – e addirittura potenziata – forma di finanziamento pubblico dei partiti politici, surclassando addirittura i criteri che erano previsti dalla Legge 195.

Si trattava di un momento storico estremamente delicato per la democrazia italiana, di un passaggio cruciale fra la cosiddetta Prima Repubblica ed una fantomaticaSeconda Repubblica carica di interrogativi e di incognite che già si stava delineando all’orizzonte. È interessante ricordare, per meglio comprendere il clima di quel momento, che il 5 Marzo 1993 (poco più di un mese prima del referendum) il Consiglio dei Ministri aveva approvato un decreto legge che depenalizzava il reato di finanziamento illecito ai partiti, il cosiddetto Decreto Conso. Decreto che però l’allora Presidente della Repubblica Oscar Luigi Scalfaro si rifiutò di firmare, rilevando l’inopportunità di ricorrere ad un atto provvisorio che avrebbe interrotto il procedimento referendario.

Il Parlamento reagì all’esito referendario innestando sulla normativa di risulta regole che si ispiravano ad una filosofia completamente diversa da quella da cui erano scaturite la legge del 1974 e quella del 1981. Come rileva Francesca Biondi[3], poiché l’obiettivo dei referendari era stato quello di eliminare il finanziamento ordinario dei partiti mantenendo invece un contributo statale che fosse destinato a chiunque partecipasse alle competizioni elettorali, le nuove norme introdotte furono tutte dedicate a disciplinare la fase elettorale, alla stregua di un modello di finanziamento della politica definito ‘a tendenza liberale’. Non è un caso, del resto, che il referendum che aveva appena abrogato il finanziamento ‘ordinario’ dei partiti fosse stato promosso e votato insieme a quello che aveva introdotto un sistema elettorale prevalentemente maggioritario, che prevedeva l’attribuzione dei due terzi dei seggi attraverso collegi uninominali, sulla falsariga delle democrazie anglosassoni.

La Legge 515 del 1993 intervenne infatti sul finanziamento pubblico dei partiti stabilendo una nuova disciplina in tema di propaganda elettorale e di limiti nelle spese elettorali. Il sostegno economico dello Stato ai partiti finì cioè per essere disciplinato nell’ambito della cosiddetta legislazione elettorale di contorno. Possiamo quindi affermare che il referendum del 1993 ha avuto l’effetto di inserire il problema del finanziamento dei partiti nell’ambito del più ampio tema del finanziamento della politica, legandolo – almeno in linea teorica – esclusivamente al ‘momento’ del voto e alle campagne elettorali, valorizzando cioè solo la funzione di selezione e presentazione dei candidati svolta dai partiti e abbandonando invece la strada, intrapresa nel 1974, per cui il contributo pubblico era visto come un effetto del riconoscimento costituzionale del ruolo svolto permanentemente dai partiti (quindi anche al di fuori del ‘momento’ elettorale) nel funzionamento del sistema democratico. Di fronte a una maggioranza di disposizioni riguardanti le spese per le campagne elettorali, soprattutto da parte dei singoli candidati, in conseguenza dell’adozione dei collegi uninominali, i partiti, quali strumenti della partecipazione continuativa dei cittadini alla determinazione della politica nazionale, venivano posti volutamente in penombra, a conferma della volontà di valorizzarne la funzione svolta nella fase elettorale. Una penombra dalla quale però i partiti avrebbero percepito e continuato a percepire delle somme ben più ingenti di quelle concesse dalle precedenti normative. Con le elezioni politiche del 27 Marzo 1994, quelle che portarono alla formazione del primo Governo Berlusconi, per l’intera legislatura vennero erogati ai partiti, in un’unica soluzione, 47 milioni di Euro di ‘rimborsi elettorali’.

Sempre sulla scia della concezione ‘liberale’ del finanziamento della politica, la Legge 515 del 1993 introdusse per i candidati ed i partiti diverse forme di finanziamento pubblico indiretto: agevolazioni postali, messa a disposizione di beni e di strutture pubbliche e, soprattutto, agevolazioni di carattere fiscale; forme di finanziamento indiretto che furono da subito estese a tutte le competizioni elettorali, da quelle europee a quelle regionali, provinciali e comunali.

La normativa introdotta dalla Legge 515 del 1993 sarà più volte modificata negli anni successivi, con interventi spesso frammentati, disorganici e dettati da evidenti logiche contingenti e ‘interessate’, come dimostra l’assenza di contrapposizione politica sulle soluzioni adottate. L’obiettivo dei partiti risultò sempre e comunque quello di fare cassa e di tutelare (anzi, di implementare) il loro ‘diritto’ di incamerare denaro e gli interventi normativi che, pur innestandosi sulle norme sopravvissute all’abrogazione referendaria, avevano inquadrato il problema del finanziamento delle forze politiche entro una logica completamente diversa da quella che aveva spinto ad approvare la Legge 195 del 1974, più vicina ad una concezione ‘liberale’ del finanziamento della politica tipica delle democrazie anglosassoni, si scontrarono fin da subito con la realtà politica italiana, ossia con l’incapacità dei partiti che erano sopravvissuti alle inchieste giudiziarie di mantenere le proprie strutture tradizionali facendo quasi esclusivamente ricorso ai finanziamenti privati. Con le nuove regole, infatti, i partiti italiani iniziarono a lamentare difficoltà finanziarie e rappresenta qualcosa di più di una semplice ipotesi il fatto che, negli anni successivi a Tangentopoli, siano deliberatamente ricorsi ad un frequente ripetersi delle elezioni per percepire, ogni volta, la cospicua erogazione del contributo per le spese elettorali.

In questo contesto vanno dunque inquadrati il decreto legge n. 83 del 1995 sulla Par Condicio (decaduto, ma riapprovato nel medesimo testo e più volte reiterato), con cui si concedeva un’anticipazione dei contributi (spettanti in misura pari alla metà di quelli percepiti per il medesimo organo entro cinque giorni dalla presentazione delle liste e in misura proporzionale alla rappresentanza nei due rami del Parlamento al momento dell’entrata in vigore del decreto stesso); la decisione di aumentare, sempre nel 1995, l’entità dei contributi regionali; e, soprattutto, l’approvazione della Legge n. 2 del 2 Gennaio 1997, intitolata “Norme per la regolamentazione della contribuzione volontaria ai movimenti o partiti politici”, che reintrodusse varie forme di finanziamento pubblico ai partiti e che dispose, in una norma transitoria, una prima erogazione una tantum per l’anno finanziario 1997 di 160 miliardi di Lire.

Va ricordato che prima dell’approvazione, a larghissima maggioranza, della Legge 2 del 1997 furono presentate in ambito parlamentare varie proposte volte a reintrodurre a pieno titolo il finanziamento pubblico, subordinandolo ad un ipotetico rispetto, da parte dei partiti, di regole di democrazia interna e all’accettazione di maggiori controlli contabili, ma il timore per la reazione dell’opinione pubblica, ancora piuttosto sensibile al clamore ‘giustizialista’ generato da Tangentopoli, indusse le forze politiche ad abbandonare tali progetti.

La Legge 2 del 1997 consentiva ai contribuenti, all’atto della presentazione della dichiarazione dei redditi, di destinare al finanziamento dei partiti o dei movimenti politici il 4 per mille dell’imposta sui redditi delle persone fisiche (Irpef), senza però dare possibilità di scelta del partito beneficiario del contributo. Le risorse sarebbero confluite in un fondo, con un totale massimo stabilito in 110 miliardi di Lire, alla cui ripartizione annuale avrebbero partecipato i movimenti e i partiti politici con almeno un rappresentante eletto alla Camera o al Senato e che avessero presentato, entro il 31 Ottobre di ciascun anno, la relativa domanda. Essa, inoltre, disciplinò altre forme di finanziamento indiretto, consistenti in agevolazioni fiscali nel caso di erogazioni ai partiti da parte di persone fisiche o di società di capitale e di enti commerciali, senza tuttavia specificare a quali condizioni un partito avrebbe potuto godere di tali benefici. Furono inoltre modificate le norme in tema di controlli sui bilanci dei partiti e scomparve l’obbligo di far certificare questi ultimi da revisori, nominati dal partito, fra gli iscritti all’albo professionale da almeno cinque anni. Il controllo dei bilanci venne affidato alla Presidenza della Camera e alla Corte dei Conti rimase il potere di controllo solo sui rendiconti delle spese elettorali.

Queste ed altre disposizioni previste dalla Legge provocarono una sollevazione di una parte del mondo politico, che denunciò che era stato di fatto reintrodotto il finanziamento pubblico abrogato con il referendum del 1993. Il comitato promotore di detto referendum sollevò un conflitto di attribuzione nei confronti di Camera e Senato, sostenendo che l’approvazione della Legge 2 del 1997 costituiva una palese violazione della volontà popolare e un tradimento dell’esito referendari, ma, pur essendo stato riconosciuto in precedenza come potere dello Stato, gli viene negata dalla Corte Costituzionale la possibilità di depositare un ricorso. Intervenne a riguardo anche il Presidente della Repubblica Oscar Luigi Scalfaro, in un messaggio del 23 Marzo 1998, in cui osservò che il referendum aveva detto no «al finanziamento dei partiti a carico dello Stato», ma che il legislatore aveva introdotto «un sistemainteramente basato sulla libera e volontaria contribuzione dei cittadini».

Contribuzione che, in ogni caso, i partiti giudicarono unanimemente insufficiente, intuendo che il sistema non avrebbe loro consentito di ottenere i finanziamenti sperati, riuscendo così ad ottenere un ulteriore anticipo di 110 miliardi di Lire, «con riserva di conguaglio nel 1999 e negli anni successivi»[4].
In un successivo articolo prenderemo in esame i procedimenti normativi dal 1999 ad oggi per capire come i partiti politici, nonostante l’abolizione del finanziamento pubblico sancita dal Governo Letta, non rinunceranno facilmente alla spartizione della ‘torta’. 
Nicola Bizzi
[1] Art. 1 l. n. 22 del 1982.
[2] Elio Veltri – Francesco Paola: I soldi dei partiti, Ed. Marsilio, Venezia 2012, p. 117.
[3] Francesca Biondi, Il finanziamento pubblico dei partiti politici, Ed. Giuffrè, Milano 2012, p. 78.
[4] Art. 3 Legge n. 659 del 1997.
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